Регионы. Способы финансирования образовательных учреждений Нормативный метод финансирования образовательных учреждений

Общее образование для человека является базой в дальнейшем его развитии и социализации, поэтому процесс обучения должен быть качественным и комфортным. Для этого необходимо распределение денежных средств таким образом, чтобы каждое общеобразовательное учреждение могло это обеспечить.

Потому вопрос финансирования образования является одним из самых важных и проблемных в государстве: как распределить бюджет так, чтобы каждое образовательное учреждение смогло в полной мере выполнять свои функции и отвечать по обязательствам. Понятие «финансирование» подразумевает обеспечение определенными необходимыми ресурсами. Соответственно «финансирование образования» - это процесс обеспечения финансовыми средствами структур образования с целью выполнения своих функций.

Финансирование осуществляется с помощью определенных принципов: плановости (средства предусматриваются и учитываются заранее при составлении бюджета); целевой направленности (приходящие средства в большинстве своем имеют цель); экономии (рациональное использование). Необходимо сказать, что система финансирования общего образования является многоканальной и многоуровневой. Многоканальность предполагает использование средств из бюджетных и внебюджетных источников.

Многоуровневость - привлечение финансов из разных бюджетов: для общего образозования это в первую очередь региональный и местный. Региональный, как правило, выделяет деньги на сам образовательный процесс, в то время как местный - на содержание (содержание зданий, абонентская плата пожарной, антитеррористической безопасности и другое). Уже практически в течение 20 лет в системе финансирования образования работает модель нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений, которое осуществляется по принципу «деньги следуют за учеником». Он означает, что все организации получают деньги исходя из количества обучающихся. Поэтому одной из задач школ (а также гимназий, лицеев и т.д., далее: школ) становится привлечение большего количества учеников.

С 2016 года подушевой норматив устанавливается в соответствии с Общими требованиями к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением, утвержденными приказом Минобрнауки России . Нормативные затраты для общеобразовательных организаций определяются в расчете на одного школьника с учетом: форм обучения, типа

образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ОВЗ, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, и других особенностей, предусмотренных законом .

К каждому нормативу применяется определенный коэффициент, который позволяет некоторым школам «не отрываться» в финансировании от других. Например, исходя из принципа «деньги следуют за учеником», некоторые сельские и деревенские школы не смогли бы получать достаточно средств для существования по причине небольшого количества учащихся, однако если школа имеет статус, например, «малокомплектной», то к ней применяется определенный коэффициент, благодаря которому один школьник финансируется больше, чем в школах, не имеющих такой статус. Такие корректирующие коэффициенты применимы к каждому разделу нормативных затрат и нужны для учета отдельных особенностей в реализации образовательной программы. Несмотря на существование общих требований для определения нормативных затрат, каждый регион использует определенную методику по применению каждого требования и расчета норматива.

Например, в соответствии с частью 3 статья 99 ФЗ-273 (закона «Об образовании») нормативы на расходы оплаты труда педагогических работников не могут быть ниже средней заработной платы по экономики в регионе . То есть при расчете этого норматива потребность в числе педагогических работников должна умножаться на среднюю зарплату по экономики в регионе. Это значит, что НПФ школ не предполагает получение дополнительных средств, которые бы подняли средний уровень заработной платы до целевого. Анализ, проведенный «Высшей школой экономики» за 2016 год показал, что только 9 субъектов РФ напрямую учитывают среднюю зарплату по экономике в регионе, как показатель оплаты труда педагогических работников. 10 субъектов использую коэффициент доведения оклада (для педагогов) до средней заработной платы по экономике. 8 субъектов используют сумму коэффициентов, которая опосредовано, но с большей вероятностью обеспечивает исполнение этого закона. Однако на настоящий момент требования к 3 части статьи 99 ФЗ-273 не соблюдаются в 18 субъектах РФ, в том числе и Томской области, но «дорожная карта» для исполнения этих требований рассчитана на период до 2018 года и будет вовремя реализована. Таким образом, на первом плане стоит обучающийся, а не статус учреждения. Статистика показывает, что подавляющее количество общеобразовательных учреждений, не обладающих статусом «лицей», «гимназия» и другие - стали получать больше финансирования, чем до внедрения подушевого норматива.

Следствием этого становится заинтересованность школы в работе с каждым школьником, в сохранении и увеличении количества учащихся. А это приводит к повышению качества предоставляемого образования, другими словами новая модель финансирования предполагает прямую связь между образовательными результатами и расходами. Если государственные расходы в расчете на одного обучающегося в системе общего образования в 2000 году составляли 5,3 тыс. руб., то в 2011 - 72,5 тыс. руб., а в 2014 уже 98,9 тыс. рублей по России. «Майские» указы Президента являются еще одним этапом, направленным на повышение качества эффективности услуг образовательными организациями . Инструментом для этого является повышение заработной платы учителей, которая мотивирует их на работу с детьми. Поэтому можно сказать, что введение новой системы финансирования опосредовано, но влияет на повышение заработной платы педагогов.

Это доказывает и статистика: по последним опубликованным данным средняя заработная плата работников общего образования по стране в 2011 составляла 16129 руб., в 2012 (после «майского» указа) - 20290 руб., а в 2014 уже 27813 руб. Томская область подтверждает эту тенденцию: 2013 год - 24462 руб., 2014 - 32962 руб., 2016 - 33945 руб. Однако рост средств на НПФ школ не решает все вопросы, так одной из главных проблем является то, что принятые регионами нормативные затраты не обеспечивают полное соответствие ФГОС (федеральный государственный образовательный стандарт), который содержит обязательные требования для определения нормативов. Это подтверждается следующими цифрами: только 16 регионов определяют норматив в соответствии с ФГОС; 6 регионов (в том числе Томская область) учитывают часы на внеурочную деятельность в зависимости от ФГОС; коэффициент удорожания для программ, которые реализуются в соответствии с ФГОС учитывается в 8 регионах; 49 субъектов РФ определяют нормативы, не основываясь на ФГОС. Происходят изменения в системе управления школой по отдельным направлениям. Становится возможным процесс передачи необразовательных, непрофильных функций школы на аутсорсинг (питание, медицинское обслуживание, уборка, техническое обслуживание и т.д.).

Руководитель освобождается от ведения части хозяйственной деятельности и концентрирует свое внимание на других видах деятельности образовательного учреждения. Ключевым принципом работы в рамках НПФ является прозрачность и открытость деятельности школ. Благодаря этому принципу, образовательные организации разного статуса получили равные требования к результатам деятельности, а также уравненное финансирование.

Таким образом, нормативно-подушевое финансирование во главу всего ставит ученика, условия и качество его обучения, как это и предполагает образование. В условиях роста и значимости рыночных отношений уместным способом получения дополнительного финансирования является оказание платных услуг сверх муниципального задания образовательными учреждениями. Это является дополнительным внебюджетным доходом организаций.

Порядок учета и расходования внебюджетных средств определяется каждой школой собственным положением, и она действует в его рамках. Автономные и бюджетные вправе сдавать площади в аренду, оказывать дополнительные платные образовательные услуги, которые не входят в учебный план или график и др. Однако еще автономные учреждения при определенной балансовой стоимости имущества имеют право полностью распоряжаться им, в отличие от бюджетных, имущество которых принадлежит учредителю. Другим способом привлечения внебюджетных средств в общеобразовательных учреждениях может выступать деятельность под общим названием фандрайзинг.

Под этим термином понимается - ряд действий по сбору денег для осуществления какого-либо проекта или организации мероприятия. Другими словами это сбор добровольных пожертвований. В качестве фандрайзинга может выступать (и часто эти понятия отождествляются) спонсорство, благотворительность, патронаж и другое. Осуществлять подобную кампанию рекомендуется при содействии учредителя автономного образовательного учреждения, попечительского совета и др. Выделяют два вида фандрайзинга: стратегический (для формирования эндаумента) и оперативные (для покрытия текущих расходов). Получение денежных средств путем фандрайзинга - долгий и трудоемкий процесс, это так поскольку это добровольные пожертвования, и не каждый может быть заинтересован в том или ином проекте, поэтому задачей организации становится - убедить в пользе своего «продукта». Для лиц, выступающих в роли спонсоров, это деятельность описывается, как благотворительная, поэтому они нередко могут потребовать «отработать вложения», например через СМИ или рекламу.

Совершенно справедливым может оказаться вопрос о том, каким образом оформить данный процесс, чтобы он не выглядел как «выпрашивание денег». Как правило, в таких ситуациях заключается договор, так называемого, пожертвования, в котором может быть указано его целевое назначение, а сама передача денег от организации или физического лица школе заверяется актом приема-передачи денежных средств, имущества - актом приема-передачи имущества.

Если в договоре не указано целевое назначение, то школа вправе расходовать деньги по своему усмотрению, в соответствии с Уставом и Положением принятыми школой. Таким образом, финансы, поступающие на счет образовательных учреждений, могут быть, как бюджетными, так и внебюджетными. В зависимости от типа (казенное, бюджетное, автономное) организации получают определенные права и свободы для ведения хозяйственной деятельности и образовательного процесса.

Литература

1. Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением: Приказ Минобрнауки России от 22 сентября 2015 года № 1040. Режим доступа: www.normativ.kontur.ru (дата обращения 22.04.17)

2. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 27.04.2017)

3. О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599. Режим доступа: www.rg.ru (дата обращения 20.04.17)

4. Индикаторы образования 2016: статистический сборник / Л.М. Гохберг // Нац. Исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - Москва.: НИУ ВШЭ, 2016. - 320 с.

5. Анализ нормативно подушевого финансирования общего образования в субъектах Российской Федерации / И.В. Абанкина// Нац. Исслед. ун-т «Высшая школа экономики», Институт образования - Москва.: НИУ ВШЭ, 2016. - 64 с.

6. Жилина Н. Н. Фандрайзинг как механизм привлечения внебюджетных источников финансирования автономных образовательных учреждений // Актуальные проблемы экономики и права: [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.cyberleninka.ru (дата обращения: 27.04.2017).

7. Чернобай Е.В. Формульное финансирование как ключевой фактор обеспечения качества образования / Е.В. Чернобай // Справочник руководителя образовательного учреждения. 2016. - №1. - С.14-21

Васильчук Мария Владимировна

ЛЕКЦИЯ 4

Финансовый механизм

Бюджетное финансирование

1. Финансовый механизм: определение и сущность.

2. Модели бюджетного финансирования.

3. Основные функции участников финансирования образования.

4. Типы государственных (муниципальных) учреждений.

5. Планирование бюджетных средств на реализацию образовательных услуг

6. Организация финансирования расходов на образование.

Введение

Попытаемся связать данную лекцию с предыдущими. Мы вели речь об открытых, сложных, нелинейных системах и об их свойствах. Одним из существенных свойств таких систем является их способность к самоорганизации. Социальные системы, встроенные в государственные структуры, развиваются под влиянием организации (в смысле управления извне) и самоорганизации (в смысле самоуправления). В зависимости от характеристик таких систем, для их успешного функционирования и развития необходим определённый баланс между управлением и самоуправлением, т.е. - организацией и самоорганизацией. Причём далеко не всегда середина в соотношении этих двух факторов является золотой. В ряде случаев должна преобладать организация (управление извне), например, в армии, а ряде случаев – самоорганизация (самоуправление), например, в научных комплексах типа Силиконовой Долины.

Что же должно преобладать в системе образования в целом и в отдельных образовательных учреждениях? Обратимся к их финансовому механизму.

1.Финансовый механизм – это совокупность условий, форм и методов создания, распределения и использования денежных средств учреждениями и органами управления образования в целях обеспечения благоприятного положения для развития системы образования.

Финансирование – это обеспечение необходимыми денежными средствами затрат на осуществление определённой деятельности.В нашем случае на осуществление образовательного процесса.

Финансирование осуществляется на принципах:

Плановости - средства предусматриваются при составлениибюджета (финансового плана);

Целевой направленности - использование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели;

безвозвратности - у получателей средств не возникает обязательств по их возврату;

Выделения средств по мере их расходования;

Экономии - рационального расходования средств.

Следует отметить, что финансирование не следует смешивать с отношениями”купли-продажи“, где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшегоизучения это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждоепоступление денег или материальных объектов в образовательноеучреждение является финансированием.

Модели бюджетного финансирования образования

Мировая практика предлагает три модели бюджетного финансирования: 1)сметное финансирование, 2) нормативное финансирование и 3) бюджетное финансирование, основанное на дифференциальной грантовой поддержке.

Исторически так сложилось, что для нашей страны типичной моделью является бюджетное сметное финансирование .

Сметное финансирование – предоставление денежных средств из государственного или муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов.

Сметное финансирование осуществляется в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемые финансирующим органом с учётом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений.Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчётом по каждому виду расходов.

Смета бюджетного учреждения – основной плановый документ, определяющий объём, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.

Утверждённая смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств.

Для практической деятельности образовательных учреждений законодательство об образовании предусматривает наличие баланса, т.е. документа, отражающего не только расходы, но и получаемые им доходы. Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, оно имеет самостоятельный баланс и расчётный счёт.

Для образовательного учреждения составляются три вида смет согласно видам разделов лицевого счёта учреждения:

● на конкретную образовательную программу;

● на получение и расходование средств по нацпроекту «Образование»((Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 года №497);

● на строительство или реконструкцию объектов и др.

Для разработки сметы необходимо определить потребность в средствах для осуществления расходов по каждой статье классификации.

Потребность в бюджетном финансировании системы образования базируется на трёх основных количественных параметрах:

● численность обучающихся (по уровням образования);

● сроки и условия обучения и воспитания (по уровням образования);

● материальная база образовательного учреждения.

Источниками для получения этих данных являются нормативные документы, формы статистического наблюдения, данные бухгалтерской отчётности.

Так, нормативы численности обучающихся (воспитанников) в группе, классе указаны в соответствующих типовых положениях образовательных учреждений.

Государственные образовательные стандарты определяют сроки и условия обучения учащихся на каждом уровне образования. Ежегодно органы управления образования собирают статистические данные о контингенте обучающихся по типам и видам образовательных учреждений и уровням образования.Естественно, что для обучения разного количества учащихся требуется соответственно и разные затраты, как и для обучения одного и того же количества учащихся, но с разным сроком обучения и разным набором дисциплин.

Материальная база образовательного учреждения является элементом относительно постоянным. В определённой мере она зависит от контингента обучающихся. Количество учебных площадей, оборудования в детском саду, школе должно соответствовать численности обучающихся и условиям их обучения. При этом здание образовательного учреждения используется одинаково для учебных целей вне зависимости от количества воспитанников, учащихся.

Технический расчёт потребности в бюджетных средствах может осуществляться двумя способами.

Первый способ строится на том, что расчёт потребности в бюджетных средствах проводится непосредственно образовательным учреждением. Для этого на уровне дошкольного учреждения, школы или другого типа учреждения необходимо, пользуясь общей схемой расчёта потребности в средствах, просчитать общую сумму затрат учреждения на год.Этот процесс достаточно трудоёмкий, требующий большой работы по сбору и обработке экономической информации. Сводная работа часто приводит к большому количеству ошибок.

Второй способ предполагает, что расчёт потребности в средствах проводится органами управления образования соответствующего уровня. Условием проведения такого расчёта является наличие необходимой статистической информации о сети подведомственных образовательных учреждений и необходимой методической базы. Всё это в необходимых объёмах имеется в органах управления образования. Может уточняться в течение подготовительного периода. Данный подход отличается большой оперативностью, возможностью проведения расчётов «в любой момент» при выдаче исходных финансовых показателей Министерством финансов РФ, единым подходом к совокупности образовательных учреждений.

В связи с этим этот способ отличается «усреднённостью», т.е. меньшей индивидуализацией расчётов для каждого образовательного учреждения. В свою очередь, это тоже может потребовать ввода значительного количества поправок.

Такой способ расчёта используется в настоящее время министерством образования и науки РФ.

Оба пути требуют методической основы расчёта потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения. Либо на уровне министерства.

Таким образом, понятие сметы можно охарактеризовать следующими признаками:

● это финансовый плановый документ;

● она отражает свод затрат на определённый вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;

● она составляется на определённый временной период (год, месяц, время производства, время проведения мероприятия и т.п.);

● смета не определяет источники погашения планируемых затрат.

Нормативное (нормативно-подушное) финансирование предполагает финансирование предоставленной услуги, а не учреждения, и зависимость объёма выделяемых бюджетных средств от числа обучающихся, воспитанников в отдельно взятом образовательном учреждении.

В настоящее время нормативное финансирование рассматривается в нашей стране как один из основных финансовых механизмов в модернизации системы образования.

Использование норматива бюджетного финансирования позволяет:

● формировать бюджет образовательных учреждений;

● определять объективные потребности в финансовых средствах и оптимизировать затраты;

● обеспечить прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков.

В Бюджетном кодексе РФ нормативная форма финансирования рассматривается как основа формирования бюджетных затрат.

Таким образом, действующее законодательство устанавливает:

● нормативный подход в области финансирования учреждений общего образования;

● долевой способ финансирования дошкольных образовательных учреждений (муниципалитет финансирует затраты на содержание собственности, субъект РФ – затраты на реализацию общеобразовательных программ в форме субвенции).

Регионы встали перед необходимостью корректировки нормативов с помощью большого числа поправочных коэффициентов, без которых реализация модели нормативного финансирования на муниципальном уровне крайне затруднена.

Муниципальный заказ предполагает проведение конкурса на предоставление услуг определённого вида и объёма и выделение средств учреждению-победителю. Принципиальное отличие данного подхода состоит в том, что задание на поставку социальных услуг размещается на договорной основе, а не принудительно. Договор заключается по результатам конкурса , т.е. в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам.

Под муниципальным заданием понимается следующее:

● комплексный план, определяющий обязательства муниципалитета по предоставлению населению данной территории образовательных услуг за счёт бюджета;

● объём финансовых ресурсов, выделяемых на выполнение гарантий;

● условия и порядок оказания образовательных услуг, а также требования к эффективной деятельности образовательного учреждения.

Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся(Глава 13, статья 99, пункт 4 Закона об образовании в РФ).

Нормативный метод финансирования как основной финансово-экономический механизм реформирования системы образования

Е.Г. Катанова

ведущий инспектор Счетной палаты Российской Федерации

Социальная сфера, как никакая другая, базируется на нормативном методе планирования и финансирования. Построение системы государственных социальных стандартов является важнейшим направлением улучшения управления социальными процессами, преодоления негативных явлений в социальной сфере. Подушевые нормы предоставления услуг в количественном и стоимостном выражении позволяют полнее обеспечивать потребности человека, укреплять единое социальное пространство, концентрировать ресурсы на приоритетных направлениях социальной политики, объективно оценивать уровень социального развития в территориальном разрезе, нормализо-вывать межбюджетные отношения.

Рассмотрим основные расходные полномочия федерального, регионального и муниципального бюджетов в финансировании образования. Необходимо отметить, что основная нагрузка социальных расходов лежит на местных бюджетах.

Так, на долю местных бюджетов по России приходится 80 % социальных расходов консолидированных бюджетов субфедерального уровня и 60 % на социальную сферу бюджетов всех уровней.

За счет местных бюджетов финансируется:

Среднее образование - почти на 100 %;

Здравоохранение и культура - на 85 %;

Коммунальные услуги и содержание жилья - на 60 %.

За счет средств федерального бюджета финансируется основная часть высших учебных заведений.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются начальное и среднее профессиональное образование, а также дополнительное образование путем выделения субвенций местным бюджетам в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

За счет местных бюджетов финансируются: организация предоставления начального, основного и среднего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий, отнесенным к органам государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного и дошкольного образования детям; содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений и прилегающих к ним территорий.

Таким образом, в структуре расходов местных бюджетом расходы на образование занимают лидирующие место среди других отраслей соци-

альной сферы, на их долю приходится около 30 % всех расходов местных бюджетов.

Подушевое финансирование было предусмотрено еще в 1992 г. Законом «Об образовании». Утверждение региональных и местных нормативов финансирования образования входит в компетенцию законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, поскольку вопрос непосредственно касается распределения и перераспределения бюджетных средств. Нормативы отражают расходы на текущее содержание образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника) в год по типам и видам образовательных учреждений.

Региональный расчетный подушевой норматив - это объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности.

Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов.

Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:

На уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта Российской Федерации - муниципальный бюджет);

На уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - образовательное учреждение);

На уровне образовательного учреждения.

Расчет нормативов основывается на принципах:

Использования соотношений между фондом оплаты труда без начислений на заработную плату и фондом материального обеспечения, т.е. суммой всех остальных текущих расходов, связанных с функционированием конкретного образовательного учреждения или прочего учреждения образования;

Включения в расчет нормативов на содержание образовательных учреждений всех расходов, влияющих на стоимость обучения (содержания) одного обучающегося (воспитанника) в рамках реализации государственных программ, за исключением расходов на приобретения оборудования и капитальный ремонт;

Включения в расчет нормативов на содержание прочих учреждений образования всех расходов, влияющих на стоимость обслуживания ими одного учреждения (образовательного учреждения, прочего учреждения образования), за исключением расходов на приобретение оборудования и капитальный ремонт.

На основе анализа практики реализации регионами федеральных законов о разграничении бюджетных полномочий "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", "Об общих принципах организации местного самоуправления", Закона "Об образовании" в части установления нормативов финансирования учреждений общего образования, методик его определения, полномочий муниципального уровня по введению нормативного финансирования на местном

уровне было выделено четыре типа регионов по способу формирования субвенций на финансовое обеспечение предоставления основных общеобразовательных программ, основой для расчета величин субвенций которых являются:

Первый тип - удельные расходы на учащегося;

Второй тип - типовые штатные расписания;

Третий тип - стоимость предоставления образовательных программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала;

Четвертый тип - модельное штатное расписание.

Наиболее преимущественным способом формирования субвенций среди регионов является третий тип. Этот вариант предполагает определения нормативной стоимости стандартной образовательной программы (или обучения по типам образовательных учреждений). В основе региональных разработок лежат методические рекомендации, направленные в субъекты Российской Федерации Минобрнауки России письмом от 29 июня 2006 г. № АФ-157/02.

Преимущество указанного метода основывается на том, что нормативную стоимость можно использовать как для межбюджетных расчетов, определения субвенций, так и для распределения средств по самим школам. Также этот вариант позволяет учесть особенности обучения детей в максимально детальном виде (с использованием коэффициентов удорожания) уже при формировании субвенции на региональном уровне, что упрощает применение этих же нормативных значений на уровне муниципалитета.

К отрицательному моменту можно отнести - необходимость большой подготовитель-

ной работы, как по анализу фактических расходов, так и по выработке программы (мероприятий) по переходу от одного способа планирования бюджета (на сеть) к планированию по стоимости услуги (на потребителя - учащегося).

Существовавший многие годы метод сметного финансирования образовательных учреждений в большинстве субъектов РФ приводил к неравномерности финансового обеспечения системы образования.

Так, например, в Новосибирской области до перехода на метод нормативного финансирования доля средств, предусмотренных на образование в бюджетах сельских муниципальных образований колебалась от 43 до 71%, в городах от 25 до 41%. При этом доля бюджетных ассигнований на одного обучающегося была в диапазоне от 0,001% до 0,29 %. Среднемесячные расходы на одного обучающегося в общеобразовательных учреждениях области колебались от 1096 рублей до 3200 рублей. В 19-ти муниципальных образованиях стоимость образовательной услуги на одного обучающегося была ниже среднеобластной. Налицо существовала неравномерность в достижении принципа доступности качественного образования для детей области, проживающих на территории различных муниципальных образований.

Кроме того, по области количество обучающихся на одного педагогического работника в общеобразовательных учреждениях в среднем составляет 10 человек. При этом число обучающихся на одного педагога неравномерно распределяется в разных муниципальных образованиях области: от 5 в сельских районах до 14 человек в городах области.

Следует отметить, что в 2005 г., когда бюджет образования в области формировался по старым принципам, заработная плата педагоги-

ческих работников практически не зависела от числа обучающихся на одного педагога.

Так, заработная плата педагога, обучающего 5 учеников, была в среднем 4 705 рублей, а заработная плата педагога, обучающего 12 учеников - 5 378 рублей.

Все это подчеркивает неэффективность расходов бюджетов, формируемых по существовавшим ранее принципам, на поддержание действующей сети образовательных учреждений.

В свою очередь, нормативный метод финансирования - это инструмент повышения качества образования и эффективности бюджетных расходов, способ выравнивания условий получения образовательной услуги и условие прозрачности межбюджетных отношений.

Также нормативный метод финансирования позволяет обосновывать потребности объема средств, которые должны получить местные бюджеты из регионального бюджета на финансирование образовательного стандарта, упрощает расчеты плановой потребности в финансировании, позволяет объективно сформулировать бюджет школы, дает возможность учреждению рационализировать состав и структуру расходов, стимулирует к снижению затрат, позволяет проводить сравнительный анализ расходов на единицу контингента учащихся по видам школ и муниципальным образованиям.

БАГДУЕВА Е.И., НИНАЛАЛОВА Ф.И. - 2014 г.

Нормативное финансирование системы образования

ЦАПЕНКО М.И. - 2007 г.

БЮДЖЕТНЫЕ УСЛУГИ И ПОДУШЕВЫЕ НОРМАТИВЫ (ВОЗМОЖНОСТИ И РИСКИ ПРАКТИЧЕСКОЙ РЕАЛИЗАЦИИ)

ТИПЕНКО НАТАЛЬЯ ГЕОРГИЕВНА - 2010 г.

Внедрение нормативной подушевой бюджетной технологии финансирования полностью подтвердило основные положения новой модели финансирования школ:

· нормативное бюджетное финансирование

в расчете на одного ученика гарантирует равенство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех детей, независимо от социального и экономического положения их семей. Бюджет платит за их образование поровну, поскольку все дети - граждане России;

· нормативно-бюджетное финансирование представляет собой специфический подход

к созданию модели распределения ресурсов, которая обеспечивает соответствие количества выделяемых школе средств возможностям бюджета для обеспечения должного качества пре доставляемых каждому ученику образовательных услуг;

· объемы бюджетного финансирования зависят от особенностей образовательных программ,
типа и вида образовательных учреждений и специфики контингента учащихся

Основная проблема при переходе на нормативную модель финансирования заключается в разработке оптимальной схемы, которая в полной мере соответствует критериям эффективности и результативности.

Модель финансирования, ориентированная на управление результатами, основана на прямой взаимосвязи «средства - результат» даже на уровне получателей бюджетных средств. По этой модели финансирования выделяются средства в рамках программно-целевого метода. Результатом в данном случае становится достижение конкретной цели, ради которой денежные средства были выделены.

Вместе с тем увеличение бюджетного финансирования даст эффект, только если будет сопровождаться институциональными реформами. Рост финансирования без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты, поскольку будет способствовать консервации старой системы и подавлять новые формы организации и финансирования образования. Поэтому рост бюджетных расходов должен сопровождаться выработкой чётких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инструментов, которые позволят в новой ситуации обеспечить доступность образования для различных групп населения.

Одним из важнейших результатов внедрения нормативной модели финансирования школ стала действующая законодательная база, которая определяет ответственность различных уровней власти за ресурсное обеспечение образовательного процесса в рамках реализации государственных образовательных стандартов.

Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование остро стоит не только перед местными органами власти, которые, как правило, являются учредителями школ и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов РФ, которые с 1 января 2005 года несут ответственность за полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесённых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Обязанность финансово обеспечивать учебный процесс в муниципальных школах возлагается на субъекты РФ согласно статье 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» № 123-ФЗ от 7 июля 2003 г. Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.

Полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования осуществляются органами государственной власти субъектов РФ при передаче местным бюджетам субвенций, рассчитанных по нормативам, установленным законами субъекта РФ. Эти субвенции включаются в состав регионального фонда компенсаций и, согласно Бюджетному кодексу РФ, должны распределяться пропорционально численности потребителей соответствующих бюджетных услуг с учётом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг. Соответствующая методика должна утверждаться законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

В рамках реализации проекта «Реформа системы образования» при активном участии руководства и специалистов Министерства образования и науки РФ были подготовлены Методические рекомендации по расчёту и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. В регионы было направлено рекомендательное письмо совместно от Министерства финансов РФ и Министерства образования и науки РФ, содержащее согласованные Методические рекомендации по расчёту образовательных субвенций. Министерство образования и науки РФ направило в регионы (приложением к Письму №АФ-213/03 от 13.09.2006 г. «О подготовке и направлениях вариантов модельных методик») «Методику формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования на основе принципа нормативного подушевого финансирования».

Эти законодательные акты и методические рекомендации федерального уровня составили единую методологическую базу внедрения на региональном и муниципальном уровнях технологии нормативного подушевого финансирования школ, но не решали главной проблемы: как и в каком объёме конкретная школа получит финансовое обеспечение за выполнение функций по предоставлению учащимся образовательных услуг.

Поставленная задача, в соответствии с вышеперечисленными законодательными актами, была отнесена к ответственности двух уровней власти:

Региональный - финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего и дошкольного образования в школы должно идти путём выделения целевых субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования. Законодательство субъекта РФ, предусматривающее предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должно содержать порядок расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.

Муниципальный - обеспечить целевой характер использования образовательных субвенций и финансовое обеспечение расходов по содержанию и эксплуатации собственности (основных фондов) школ.

В регионах, внедряющих нормативную модель финансирования, формируется законодательная и методическая база, которая имеет как общие положения, так и чёткие региональные отличия, обусловленные географическими, демографическими, экономическими и иными условиями и проводимой в регионе образовательной политикой. Часть этих документов представлена на сайте «Москва - регион-консультант» http://mos-соns.ru и на сайте «Мониторинг системы образования и обсуждения нацпроекта» http://kpmo.ru.

К общим положениям разработанных в регионах документов можно отнести следующее:

При разработке нормативов подушевого финансирования учитываются два основных методологических принципа планирования и обоснования бюджетных ассигнований:

> формирование на основе расходных обязательств;

> реалистичность и достоверность расчётов значений нормативов;

В рамках перехода к нормативно-подушевому финансированию формируются региональные субвенции муниципалитетам на основе подушевого норматива;

Средства по нормативу доводятся до школ с учётом числа учащихся;

При разработке методологии расчёта нормативно-подушевого финансирования учитывают, какое количество финансовых ресурсов направить непосредственно в распоряжение школ; каким образом распределить выделенные ресурсы непосредственно между школами.

В модели финансирования необходимо использовать различные составляющие, каждая из которых преследует отдельную цель. Анализ существующих документов позволил выделить основные компоненты модели: базовое финансирование в расчёте на одного учащегося (стандартная образовательная услуга), углублённые программы и дополнительные потребности в обучении (поправочные коэффициенты) и особенности малокомплектных школ (финансирование по потребности реализации образовательной программы).

Действующие методики нормативного бюджетного финансирования определяют:

Порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;

Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий. Этот механизм стимулирует школы к привлечению учащихся, а значит, к росту качества предоставляемых образовательных услуг; кроме того, он станет стимулом более эффективного расходования получаемых средств при условии финансовой самостоятельности школы.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе направлены на:

Определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;

Выделение финансовых ресурсов школе в объёме, определённом по нормативу и числу учащихся на основе бюджетной сметы;

Усиление экономической самостоятельности и автономии школы.

При этом нормативно-подушевой принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном и уровне школы.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, которые должны рассчитываться с применением подушевых нормативов. На муниципальном уровне должны использоваться нормативы (региональные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджетные сметы школ на тех же принципах.

При формировании бюджетной сметы за счёт нормативно-подушевого финансирования используются только два показателя:

Норматив на одного ученика, соответствующий типу программы и ступени обучения;

Число учащихся по этим программам.

Финансовые ресурсы с одного уровня бюджетной системы доводятся до другого, вплоть до школы, исключительно по этим двум показателям.

Переход на нормативное подушевое финансирование способствует более эффективному распределению ограниченных бюджетных ресурсов. На региональном уровне задаются общие правила распределения бюджетных средств через образовательную субвенцию. То, насколько чёткими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих чётких правил Федерация субъектам не предоставила. В результате этого большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ребёнка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга.

Муниципальные школы должны финансироваться в соответствии с нормативами субъекта РФ, и чёткая детализация в региональной методике функций поправочных коэффициентов, выделение в отдельный блок расходов на мало-комплектные школы, в также использование коэффициентов адаптации позволяют превратить муниципальные нормативы финансирования в действенный механизм эффективного распределения средств между школами, а не инструмент регулирования межбюджетных отношений.

Для муниципального уровня важно то, насколько точно особенности контингента и сети данного муниципалитета будут учтены при расчёте норматива и при определении образовательной субвенции. В регионах при введении образовательных субвенций последние рассчитывались, как правило, как среднее значение бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком «усреднённом» расчёте существует вполне объективная опасность, что будет уменьшено финансирование школы, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам. Методика расчёта нормативов должна быть лишена этих недостатков, так как норматив должен рассчитываться детально, на одного ученика по ступеням обучения и по программам (обычные, углублённые и коррекционные).

Применяемые в регионах РФ методики расчёта нормативов подушевого финансирования призваны решить две основные задачи вариативного распределения ресурсов:

Равное финансирование бюджетополучателей со сходными потребностями;

Применение поправочных коэффициентов финансирования по мере дифференциации получателей бюджетных средств.

Сложившуюся в большинстве регионов практику расчёта субвенции местным бюджетам по нормативу на одного ученика представляет следующий алгоритм: в соответствии с региональным законом определяются нормативы подушевого финансирования с учётом типов и видов основных общеобразовательных программ, ступеней обучения; детально учитываются особенности образовательного процесса (наличие кружков, групп продлённого дня, деление класса на подгруппы, обучение на дому, в учреждениях здравоохранения). Учитывается место расположения школ - городская, сельская местность, посёлки городского типа. Принципом введения удорожающих коэффициентов является учёт объективных факторов, на которые не может воздействовать образовательная система.

Формализованный расчёт норматива бюджетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам сверх уровня образовательного стандарта, даёт директору возможность определять объём своих финансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируемого контингента детей. Определение бюджета школы на основе двух параметров: числа учащихся и норматива бюджетных расходов на одного ученика - позволяет директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств.

При подушевом финансировании школы получили дополнительный стимул создавать комфортные условия для каждого ученика, помочь ему максимально раскрыть, реализовать и повысить свой потенциал. У старшеклассников появляется больше возможностей выбирать учебные предметы и уровень сложности обучения, а также вместе с получением общего образования начать осваивать востребованные профессии, определять своё будущее. На это же направлены принятые в прошлом году законы об обязательности общего образования и о новой структуре образовательного стандарта.

Нормативно - бюджетное финансирование представляет собой попытку определить сопоставимость расходов на образователь ные услуги учащимся каждого уровня об" разования, дифференциацию образователь ных программ и количество необходимых ресурсов (в рамках существующего бюджетного ограничения), чтобы при этом максимально учесть возможности вариативного (конкурсного) распределения ресурсов.

Функция вариативного распределения ресурсов может использоваться с целью управления, так как выделение дополнительных ресурсов детям с особенными и более «дорогостоящими» потребностями в образовании создаёт для школ стимул набирать таких учеников и предоставлять им возможности получить глубокие знания.

С нашей точки зрения, необходимо выделить два основных показателя нормативного бюджетного финансирования: результативность и эффективность.

Результативность деятельности школы оценивается исходя из степени достижения поставленных целей. В образовательной сфере для учёта этого критерия требуется, чтобы подушевое финансирование покрывало затраты ресурсов, необходимые для обеспечения соответствующего качества образования. Таким образом, для достижения результативности школы должны совершенствовать образовательные технологии и стремиться связать использование этих технологий с размерами финансовых ресурсов.

Для определения эффективности деятельности школы недостаточно знать, что результат получен. Важно дать оценку эффективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает, по своей сути, наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одной школы с другой), а также регламентированной базы формирования затратности единицы продукции, работ (услуг). Экономическая эффективность достигается благодаря умелому управлению затратами для получения максимального результата. Этот критерий при нормативно-бюджетном финансировании образования должен использоваться при формировании бюджетной сметы расходов школы и стимулировать руководителей школ повышать эффективность использования ресурсов. Если школа своими действиями может влиять на величину дополнительных источников финансирования, использование средств стимулирующего фонда, значит формируются условия для положительной динамики показателей экономической эффективности. И в то же время если финансировать расходы на коммунальные услуги исходя из количества, потреблённого в предыдущем году (а школа получила средства на установку водо- и теплосчётчиков, замену оконных рам), то школы не будут стремиться экономить электроэнергию.

Опыт реализации модели нормативного финансирования в регионах показал, что этот инструмент организационно-финансового механизма системы образования не даёт должного эффекта, если не используется в едином блоке с другими инструментами - оптимизацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования. При отсутствии комплексного механизма школы вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока финансируется сеть школ, а не расходы на реализацию образовательной программы в расчёте на каждого ученика, руководители органов управления образованием, директора школ будут постоянно ощущать нехватку средств.

Нормативное подушевое финансирование должно стать инструментом управления процессом оптимизации сети школ, разработки и реализации региональных и муниципальных программ её реструктуризации. Классы и школы в большей мере комплектуются за счёт административного фактора: чиновники контролируют комплектование, штатное расписание и его обоснованность. Реструктуризация ни в коем случае не подразумевает, что те школы, которые в норматив не укладываются, должны быть немедленно закрыты - это приведёт к снижению доступности образования, что недопустимо. Проводя в жизнь программы реструктуризации сети школ, следует ориентироваться не только на экономические выгоды (хотя это важный фактор), но прежде всего на социальные и педагогические: именно они должны быть приоритетами в образовательной политике региона и муниципалитета.

В подтверждение изложенных положений можно привести пример из практики г. Саратова: на основе мониторинга финансового состояния образовательных школ города в районных отделах образования составили планы оптимизации школ, где недостаточно средств на оплату труда. В городском комитете по образованию составили сводный план оптимизации школ: он включает предложения по покрытию недостатка средств по каждой школе. Например, в Октябрьском районе Саратова в школе № 18 запланировано слияние двух классов в параллели девятых классов и двух в параллели одиннадцатых классов. В результате школа получит дополнительные средства в размере 133,4 тыс. руб. В Заводском районе школу № 16 предлагается реорганизовать в кадетскую школу, за счёт чего предполагается увеличить контингент учащихся и наполняемость классов.

Ресурсная поддержка позитивных изменений в сети школ позволила уже в первый год национального проекта в ряде регионов достичь существенных позитивных изменений в наполняемости школ и классов - (увеличения на 10-20% при сохранении норм предельной наполняемости).

Для эволюционного приспособления сложившейся муниципальной сети школ федеральной модельной методикой рекомендован адаптационный период, позволяющий осуществить «мягкий» переход на технологию «деньги следуют за учеником». Такой переход предусматривает, что при назначении субвенции по каждому муниципальному образованию выравниваются («сглаживаются») рассчитанные объёмы субвенций в рамках допустимых отклонений от базовых расходов, исчисленных традиционным методом (т.е. по сметам от достигнутого в предыдущем году уровня расходов). «Коридор» отклонении составил не более 5%. И в региональных методиках при расчёте субвенций конкретным муниципалитетам используется корректирующий (поправочный) коэффициент, который позволяет восполнить недостаток средств, вызванный объективными причинами.

Кроме того, «мягкий» переход предусматривает учёт объективных демографических факторов: в стране практически каждая десятая школа малокомплектная и, в соответствии с положениями Федерального закона «Об образовании», эти школы финансируются не по нормативу, а исходя из необходимости финансового обеспечения образовательной программы в данной школе. В регионах используют различные модели финансирования малокомплектных школ, наиболее эффективной можно признать практику Московской области. В соответствии со статьёй 2 Закона «О финансовом обеспечении реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях в Московской области за счёт средств бюджета Московской области» расходы «на финансирование малокомплектных сельских школ и рассматриваемых в качестве таковых муниципальных общеобразовательных учреждений рассчитываются вне зависимости от численности учащихся, согласно штатной численности текущего года в соответствии с основными общеобразовательными программами» (статья 5 этого закона определяет порядок отнесения школ к малокомплектным).

Отличительная черта модели нормативно-бюджетного финансирования заключается в том, что при выделении финансовых ресурсов к каждому образовательному учреждению применяется ряд согласованных объективных критериев, которые и определяют размер предоставляемых средств.

Нормативно-бюджетное финансирование образования можно рассматривать как своего рода контракт, который заключает бюджет со школой. Согласно контракту, школы получают определённые суммы за оказание образовательных услуг учащимся и за предоставление им возможности добиться желаемых результатов. Схема финансирования и условия контракта, содержащие требования к школам и порядок его исполнения, представляют собой переменные величины, которые изменяются в зависимости от типа системы образования. Они могут варьироваться от строгого механизма распределения ресурсов, подкреплённого ясным соглашением, до более гибкой схемы, при отсутствии явных контрактов между государством и школой (негосударственным образовательным учреждением).

При разработке новой модели образования перед нами встаёт задача: приспособить нормативную модель финансирования к конкретным условиям, учитывая, что нет единой формулы, которая бы максимально учитывала все положения новой модели. Каждую модель следует анализировать с точки зрения достижения поставленных целей и относительной важности отдельных критериев оценки.

Тема 5. Финансовое обеспечение деятельности учреждений культуры, искусства,

Или ее произвольный аналог).

1.Законодательная основа и институциональные предпосылки применения норматива финансирования в образовании

Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки «реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.

Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы будут подменять подушевые нормативы финансирования средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.

В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.

При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся. Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.

Введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время повышения эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.

2. Методические подходы

к планированию бюджетных средств на образование и распределению их

на подушевой основе

Методические подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, которые позволяют сформулировать:

Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.

Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базируется на учете следующих положений:

Планирование осуществляется на основе определения стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося;

Учитывается специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.);

В нормативе осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.);

Для определения стоимости стандартной образовательной услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для исполнения и влияющие на стоимость образовательной услуги;

Учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания;

Учет сложившихся региональных особенностей (на основе рекомендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ставок) осуществляется путем введения дополнительных коэффициентов.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе решает следующие задачи:

Выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной образовательным учреждением;

Усиление экономической самостоятельности и автономии ОУ.

При этом нормативно-подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном уровне образовательного учреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов.

На муниципальном уровне при формировании бюджетов образовательных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджеты образовательных учреждений на тех же принципах.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов может применяться только два показателя: величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения и число обучающихся по этим программам. Расходы на содержание зданий учитываются дополнительно.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляется исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов не рекомендуется. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется «единой суммой», без разбивки по статьям.

В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или образовательные учреждения получают бюджетные средства не единой цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, деформируется сама цель нормативного подушевого финансирования - финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги, рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии решений.

Елена СОБОЛЕВА, исполнительный директор Национального фонда подготовки кадров:

Внедрение нормативного бюджетного (подушевого) финансирования - актуальнейший вопрос для всех без исключения российских регионов. В соответствии с законодательством, принятым летом 2003 года, субъекты Российской Федерации предоставляют муниципалитетам субвенции для финансирования общеобразовательных учреждений. Однако рассчитываются они по-разному, что не всегда удовлетворяет требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Между тем накоплен успешный опыт по внедрению нового финансового механизма в системе общего образования нескольких российских регионов - участников проекта «Реформа системы образования», который финансируется из средств займа Международного банка реконструкции и развития и реализуется Национальным фондом подготовки кадров с 2002 года. Так, в Самарской области, Чувашской Республике, Ярославской области (регионах с разным уровнем экономического развития) уже несколько лет школы успешно финансируются по подушевому принципу, а директора самостоятельно решают вопросы планирования и использования бюджетных средств в существующих законодательных рамках. Таким образом, региональные органы управления образованием получили реальный экономический инструмент построения эффективной образовательной сети, а директора - большую не только финансовую, но и академическую автономию.

Надеемся, что представленные аналитические материалы и рекомендации будут полезны как руководителям региональных и муниципальных органов управления образованием, так и всем школьным директорам.